a aerodinâmica das palavras

O Mundo nas Asas da Arte

Eduarda Amaral

A Arte nos permite brincar com a realidade. Desconstruir verdades estagnadas, colorindo-as com novas cores. Psicóloga, Mestre em Relações Internacionais e Especialista em Políticas Públicas, apaixonada por cinema, musica, fotografia e gente .

O modelo de transferência de rendas com condicionalidades adotado no Brasil

Para o senso comum, as políticas públicas de transferência de rendas seriam um fator determinante que marcaria nítida divisão entre os modelos de intervenção governamentais de "esquerda" e "direita". Esta visão, todavia, é equivocada. Os programas de transferência de rendas com condicionalidades tiveram seus moldes concebidos em instituições neoliberais, como o BIRD e o FMI. Surpresos ? Tendo sido adotados por governos com orientações política e socioeconômicas distintas, servem como exemplo de que quando uma política pública é eficaz, ela deve ser implementada, independentemente do grupo político que a tenha concebido.



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O presente artigo defende a essencialidade dos programas de distribuição de renda para o nosso País. Em conjunturas de ebulição socioeconômica e política, como a que estamos vivendo, não raro iniciativas governamentais importantes são descontinuadas ou relegadas a segundo plano. Para o bem de nossa sociedade, todavia, é fundamental que o governo continue a combater as profundas iniqüidades existentes no Brasil, independentemente das coalizões partidárias que venham a se formar.

Antes de mais nada, devo explicar que, para mim, há dois pontos de vistas convincentes que justificam por que os programas de transferência de renda são essenciais para a nossa sociedade e devem continuar a ser oferecidos da melhor forma possível, mesmo em um cenário de severa crise econômica e política:

1. A primeira justificativa encontra respaldo em uma visão humanista de sociedade. Baseia-se na própria constituição da vida em comunidade, do porque o homem decide viver em cooperação com o seu semelhante. No mundo moderno, tem seus princípios alicerçados na evolução das ideias sociais que quebram o conceito de Poder Divino do Monarca, pleiteando a igualdade entre os homens, expressos na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Seus defensores situam-se em gradações intermediárias entre os adeptos do Welfare State e os do comunismo. Há nesta justificativa um caráter moral e ético, o qual defende que todos devem desfrutar de condições de vida dignas;

2. Classifico a segunda justificativa como "pensamento utilitarista". Explicarei como cheguei a ela. Há um tempo atrás, morei nos Estados Unidos. Ficava me perguntando como um povo podia ser, ao mesmo tempo, tão individualista, e tão comunitário, como são os estadunidenses. Cheguei, então, à conclusão, de que os estadunidenses têm plena consciência de que, para viverem bem, precisam garantir que todos disponham de condições de vida dignas. São cientes de que as mazelas sociais decorrentes da pobreza constituem forte ameaça ao bem estar da coletividade.

Particularmente, identifico-me mais com a primeira linha de pensamento. Mas aqueles que defendem o Estado mínimo, que fornece somente o básico do básico - como serviços de segurança pública e infraestrutura, por exemplo - e que criticam a atuação do Estado como executor de programas sociais, devem ter em mente que, para que se possa viver bem em comunidade, não pode existir guetos de miséria. A situação de escassez de recursos gerados pela pobreza tem graves conseqüências para todos, como a violência e a baixa qualidade da força de trabalho e etc …

Os questionamentos acerca de qual a melhor forma para se distribuir os recursos públicos são bem antigos:
Segundo Aristóteles (384 - 322 a.C.):

"Distribuir dinheiro é algo fácil e quase todos os homens têm este poder. Porém, decidir a quem dar, quanto, quando, para que objetivo e como não está dentro do poder de muitos e nem tampouco é tarefa fácil".

Esta pensamento de Aristóteles é brilhante, pois já explicitava o alto grau de complexidade envolvido nas decisões governamentais. Se os recursos dos Estados fossem infinitos, tais considerações seriam bem mais simples, não é?

Mas , como todos os recursos econômicos, eles são limitados. E no caso da distribuição de dinheiro público, esta tarefa é ainda mais complexa, pois não apenas ela deve adotar critérios de distribuição que sejam justos, que contemplem realmente quem necessita, como também deve considerar os objetivos sociais almejados.

Afinal, trata-se de verba pública, oriunda da produção e da tributação dos contribuintes. Em tempos de crise, o peso que estes programas exercem sobre a sociedade é um ponto crucial que merece apreciação redobrada. O ônus que eles representam para a população, como um todo, é um fator a ser ponderado de forma criteriosa.

No Brasil, a presente legislação constitucional possui cunho universalizante. Isto quer dizer que ela prevê que todos os direitos, garantias e deveres devem ser estendidos a todos; admitindo-se, em alguns casos previstos na Carta constitucional, algumas diferenciações.

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Porém, nos decênios finais do século passado, ocorreu profundo debate internacional acerca da necessidade de se combater, de forma mais eficaz e ágil, as históricas e persistentes desigualdades sociais nos países com maiores dificuldades socioeconômicas.

Procurou-se respostas para a seguinte questão: “como elaborar uma política social que, no curto prazo, amenize a pobreza e, no longo prazo, reduza a geração da pobreza?”.

Diversos países da América Latina e em outras regiões optaram pela seguinte alternativa :

implantação de programas focalizados em famílias pobres, mediante ao cumprimento de determinadas condicionalidades. Formou-se, assim, um modelo de combate à pobreza, com programas focalizados e com benefícios condicionados. Como pode se depreender pelo mapa abaixo reproduzido, ele tem sido utilizado por governos de distintas orientações políticas.

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Este modelo foi desenvolvido de acordo com princípios elaborados em uma das instituições internacionais mais conceituadas do mundo, o Banco Mundial, e possui concepção marcadamente neoliberal. Apesar da elaboração destes programas basearem-se nos mesmos moldes, sua implementação varia de acordo com as especificidades, com os problemas e as potencialidades locais.

O termo focalização significa que o programa seleciona como beneficiários apenas alguns segmentos sociais; não a sociedade como um todo, como as políticas públicas consagradas na Carta de 1988. O ideal seria que os benefícios fossem destinados a todos, não é? Mas lembremos que os recursos são limitados, e, assim, faz-se necessário ajudar primeiro os indivíduos que se encontram em situação de maior vulnerabilidade socioeconômica.

condicionalidades são esforços, comportamentos e resultados que devem ser apresentados pelos beneficiários como justificativas para o recebimento de recursos públicos oferecidos pelo Estado. Diferentemente das demais políticas publicas, as políticas públicas com condicionalidades impõe certos comportamentos considerados adequados aos seus beneficiários para que, mediante a constatação de sua execução, eles possam receber o beneficio.

Assim, é necessário ter em mente que estas políticas impõe certos modelos considerados como ideal; por mais que as imposições solicitadas possam parecer comportamentos adequados de serem exigidos, elas representam sempre uma visão presente do que aquele determinado Governo acha correto impor .

Por meio da imposição de condicionalidades, o Estado procura dirigir ou encorajar comportamentos, os quais supostamente não ocorreriam sem essa intervenção, e que por meio dos quais se visa a contribuir para a ruptura do ciclo intergeracional da pobreza. Nesse sentido, as condicionalidades dos programas de distribuição de renda seriam também uma forma de direcionar o caminho que o Estado pretende seguir.

Seus beneficiários recebem recursos diferenciados do resto da sociedade ( política focalizada), mas devem contribuir, ao cumprir as condicionalidades, para melhorar o bem-estar geral da sociedade. Como ? Em primeiro lugar, adequando-se aos parâmetros sociais esperados pelo Governo. Em segundo, aumentando seu poder de consumo.

A partir de meados do decênio de 1990, programas de transferência de rendas foram desenvolvidos em alguns países como a Colômbia, o México e a Turquia. As condicionalidades destes programas dizem respeito à freqüência escolar e a cuidados de saúde.

No Brasil, a concretização dos programas de transferência de renda com condicionalidade desenvolveu-se ao longo da sucessão de governos de diferentes partidos. No âmbito federal, fortaleceu-se ao nas presidências do PSDB e do PT.

Pode ser esquematizada em três momentos importantes:

1) 1991 – Início debate em torno de tais programas, a partir da proposta do programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), de autoria do senador Eduardo Suplicy. Não foi implementado.

2) Em 2001, após a adoção de programas similares em alguns municípios, o Bolsa Escola federal foi implementado, Na Gestão Fernando Henrique Cardoso. Beneficiou aproximadamente 5,5 milhões de famílias. Em 2003, foi incorporado ao Programa Bolsa Família .

3 ) O Bolsa Família foi criado em 2004, pela Lei 10.836, como um dos eixos estratégicos do Programa Fome Zero.

Ele constitui um programa federal destinado às famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, com renda per capita de até R$ 154 mensais, o qual condiciona o recebimento do benefício financeiro a certas comportamentos dos beneficiários, no que diz respeitos à área da Saúde, Educação e Assistência Social

Como os seus cogêneres acima mencionados, o atual programa de transferência de rendas vigente no Brasil - o Bolsa Família - possui como principais objetivos: a transferência de renda para promover o alívio imediato da pobreza; por meio da imposição de condicionalidades,o reforço do acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e, com o implemento de ações e programas complementares, o fomento do desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.


Ele impõe as seguintes condicionalidades nas áreas da Educação ( índices de frequência escolar) e na Saúde ( cuidados com a saúde infantil e da gestante).

De acordo com dados do IPEA, os resultados positivos mais evidente desta política pública são:

a) aumento na frequência escolar e queda da evasão escolar de crianças e adolescentes beneficiárias do programa,
b) vacinação em dia,
c) queda da mortalidade de crianças menores de cinco anos,
d) aumento do número de gestantes acompanhadas no pré-natal,
e) redução de doenças relacionadas à pobreza.

O combate ao trabalho infantil constitui, indiretamente, um campo de atuação forte deste programa, dado que as famílias devem comprovar elevada taxa de freqüência escolar. Segundo dados da Organização Internacional do Trabalho, o Bolsa Família tem contribuído de forma substancial para a redução do trabalho infantil.

Analisando as condicionalidades adotadas pelos programas acima citados, vemos que elas estão inseridas em uma visão que acredita que o desenvolvimento dos indivíduos e da sociedade ocorre mediante o acesso à Educação formal e a serviços de Saúde. Penso que ninguém hoje contestaria este ponto de vista. Mas ele é, sim, uma escolha por um caminho que se acredita conduzir a um resultado esperado.

Pode ser que no futuro se chegue à conclusão de que o melhor ensino é ministrado em casa, pelos pais. Ou que crianças não devam ser vacinadas. No momento, estas suposições parecem absurdas, mas uso-as para evidenciar como as condicionalidades - por mais racionais e acertadas que nos pareçam - consistem, de fato, na imposição de uma visão que o Estado apresenta e impõe ao indivíduo e que reflete influencias prevalecentes em determinado contexto histórico.

É interessante notar que este programa não é uma unanimidade nos grupos de "esquerda". Recebe inúmeras criticas, as quais se concentram, em geral, em torno dos seguintes pontos :

Alguns especialistas identificados com a esquerda alegam que ele é discriminatório e humilhante, que seus beneficiários são vistos como "coitadinhos", "inferiores"; que seus mecanismos de controle apresentam vícios arcaicos e anacrônicos, como os constrangedores e vexatórios testes de meios (comprovação de pobreza).
Além disso, afirmam que ele desvia a atenção pública da satisfação das necessidades sociais - de seu caráter complexo e multi determinado - para a adoção de soluções técnicas focalizadas, tidas como inovadoras, neutras e facilmente controláveis.

Já os críticos identificados com correntes mais tradicionais de pensamento alegam, por exemplo, que os programas de transferência de rendas gerariam acomodação e muitas fraudes.

O Diretor do Banco Mundial, o economista indiano Arup Banerji, recentemente rebateu, de forma enfática, uma das mais freqüentes criticas relacionadas a este tipo programa, segundo a qual ele incentivaria a dependência e não a autonomia dos beneficiários. Em entrevista publicada na Revista Isto É, Banerji ressaltou que:

"No caso do Brasil, eu não concordo com isso. Em outros lugares do mundo, talvez. O que significa a dependência econômica? Em poucas palavras, seria o seguinte: a pessoa que recebe ajuda chega à conclusão de que é melhor não fazer nada o dia inteiro e não procurar emprego porque o valor recebido compensa."

Mais adiante, ele sugere a "fórmula" correta para o êxito destes programas:

"O segredo do sucesso é que o pagamento não seja tão alto que leve a esse tipo de situação nem tão baixo que não dê nem para as famílias se alimentarem."

Em conjunturas de crise econômica, geralmente ocorrem pressões para que os governos reduzam seus gastos com políticas sociais de redução da pobreza; sobretudo com aquelas que concedam privilégios apenas a segmentos específicos da sociedade ( como o são as focalizadas). Ao meu entender, no entanto, o abandono dos mais necessitados a própria sorte pode ter consequências nefastas , contribuindo para o aprofundamento da crise econômica e para as mazelas social, como um todo. No Brasil, especificamente, pode significar um retrocesso na luta contra a histórica desigualdade social existente.


Eduarda Amaral

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